Laillisuusvalvonta julkisissa hankinnoissa

Laillisuusvalvojien tehtävienjako uudistui 1.10.2022

Ylintä laillisuusvalvontaa toteuttavat valtioneuvoston oikeuskansleri ja eduskunnan oikeusasiamies. Kantelu laillisuusvalvojalle on yleensä tehtävä kahden vuoden kuluessa kantelun kohteena olevasta tapahtumasta.

Laillisuusvalvojien keskinäistä tehtävänjakoa tarkistettiin 1.10.2022 voimaan tulleella valtioneuvoston oikeuskanslerin ja eduskunnan oikeusasiamiehen tehtävien jaosta annetun lain (330/2022) muutoksella. Muutos tarkoittaa sitä, että oikeuskanslerille keskitettiin muun muassa julkisia hankintoja, kilpailua ja valtiontukiasioita koskevat tehtävät. Tehtäväalueet limittyvät toisiinsa: julkiseen hankintaan voi sisältyä kiellettyä valtiontukea, jos kyseessä on laiton suorahankinta eli hankintayksikkö on poikennut lain edellyttämästä kilpailuttamisvelvoitteesta. Yhden yrityksen saama kielletty valtiontuki taas vääristää kilpailua markkinoilla.

Hankinnassa on toimittu virheellisesti – kannattaisiko kantelu oikeuskanslerille?

Laillisuusvalvonta on osa hallintotoiminnan valvontaa. Kun viranomainen toimii hankintayksikkönä, laillisuusvalvoja – nyt siis oikeuskansleri – valvoo hankintalain noudattamista ja hyvän hallinnon periaatteiden toteutumista hankintamenettelyssä ja sitä koskevassa päätöksenteossa.

Oikeuskansleri voi antaa hankintayksikölle hallinnollista ohjausta, kuten kiinnittää huomiota lain vaatimuksiin tai esittää käsityksensä lainmukaisesta menettelystä. Viranomainen voi myös saada huomautuksen selvästi virheellisestä hankintamenettelystä.

Laillisuusvalvojat ovat antaneet vuosittain muutamia ratkaisuja hankintoja koskeviin kanteluihin. Seuraavassa poimintoja ratkaisukäytännöstä. 

Jälkikäteinen päätöksenteko johti huomautukseen

Kaupungin koulurakennuksen korjaustöitä koskenut noin 450 000 euron arvoinen hankinta johti oikeuskanslerin huomautukseen (OKV/637/1/2015). Kaupungin tilakeskus oli pyytänyt tarjouksen kynnysarvon alittavien sisäilmakorjaushankkeiden toteuttamisesta useammalta toimittajalta. Yksittäiset hankinnat oli toteutettu tilauskirjeillä. Hankintayksikön näkemyksen mukaan kyseessä oli puitejärjestely, mikä jäi oikeuskanslerin mukaan kuitenkin epäselväksi, koska hintoja ja muita sopimusehtoja ei ollut lyöty lukkoon eikä puitejärjestelyn kilpailutuksesta ollut mainintaa HILMA-järjestelmässä.

Eräs väitetysti puitejärjestelyyn perustunut korjaustöiden hankinta ylitti moninkertaisesti kynnysarvon. Hankintapäätös oli laadittu vasta sen jälkeen, kun palvelut oli jo suoritettu. Päätöksessä oli viitattu hankintalain suorahankintaa koskeviin säännöksiin ja hankinnan kiireellisyyteen. Selvityksen perusteella suorahankinnan edellytykset eivät kuitenkaan täyttyneet, sillä kaupunki oli itse viivytellyt korjausten tekemisessä. Laiminlyömällä hankintapäätöksen tekemisen hankintayksikkö oli aikaansaanut sen, ettei asianosaisen muutoksenhakuoikeus ollut toteutunut. Oikeuskanslerin mukaan menettely oli erittäin ongelmallinen myös hallinnon yleisen avoimuuden ja läpinäkyvyyden sekä kansalaisten tiedonsaantioikeuden kannalta.

Asiakkaiden tarpeet huomioitava sosiaali- ja terveydenhuollon palveluhankinnoissa

Erityisesti sosiaali- ja terveysalan hankinnoissa on varmistettava eri asiakasryhmien oikeuksien toteutuminen. Oikeuksien toteutuminen voi tulla arvioitavaksi myös hankintamenettelyn yhteydessä.

Oikeusasiamies arvioi ratkaisussaan EOAK/6638/2017 Kelan järjestämää vammaisten henkilöiden tulkkauspalvelujen hankintaa. Kantelijan mukaan eräiden asiakasryhmien tulkkauspalvelun saatavuus oli vaarantunut, koska Kela ei ottanut huomioon asiakkaiden erityistarpeita ja aiemmin palveluja tuottaneita tulkkeja oli kilpailutuksessa jäänyt puitejärjestelyn ulkopuolelle.

Laillisuusvalvoja totesi, että hankintayksikön on otettava huomioon käyttäjien erityistarpeet. Tulkkauspalveluasiakkaiden erityisryhmiä ovat esimerkiksi kuurosokeat ja puhevammaiset henkilöt. Oikeusasiamies katsoi lisäksi, että mikäli hankinnalla on kielteisiä vaikutuksia jonkin asiakasryhmän palveluihin, hankintayksikön on kuultava asiakasta tai asiakasryhmää erikseen. Kela ei myöskään voinut perustella erityistarpeiden sivuuttamista hankintalailla. Mikäli erityistarpeita ei ollut mahdollista huomioida kattavasti kilpailutuksessa, tulisi yksittäisessä tapauksessa hyödyntää suorahankintamenettelyä.

Moitteita puutteellisesta dokumentaatiosta ja huolimattomuudesta

Oikeuskansleri on ratkaisukäytännössään korostanut, että hankintojen lainmukaisuus on voitava todentaa jälkikäteen. Niinpä moitittavaa oli esimerkiksi pienhankintoja koskeva puutteellinen dokumentaatio, kun useita samankaltaisia oikeudellisten asiantuntijapalvelujen hankintoja ei ollut kilpailutettu eikä perustelujen asianmukaisuutta voitu siksi myöhemmin arvioida (OKV/1338/1/2014). Oikeuskansleri totesi lisäksi, että säännöllisesti hankittavia palveluja on tarkasteltava yhtenä kokonaisuutena – hankintayksikön tulee huomioida, että hankintoja on kiellettyä pilkkoa osiin hankintalain soveltamisen välttämiseksi.

Hankintayksikön on huomioitava yleiset hankintaoikeudelliset ja hallinto-oikeudelliset periaatteet, kuten tasapuolisuus ja suhteellisuus. Näistä lähtökohdista oikeuskansleri on arvostellut sitä, että hankintayksikkö jätti noudattamatta etusijajärjestystä puitejärjestelyssä (OKV/1022/1/2015). Puitejärjestelyn toimittajien etusijajärjestys on vahvistettava riittävän yksityiskohtaisesti niin, että se ei jätä laajaa tapauskohtaista harkintavaltaa. Hankintayksikön on myös noudatettava asettamiaan perusteita, kun se toteuttaa tilauksia puitejärjestelyn sisällä.

Laillisuusvalvonta ei korvaa muutoksenhakumenettelyä

Laillisuusvalvonnassa arvioidaan hankintoja koskevan sääntelyn noudattamista, ja tavoitteena on ehkäistä toistuvia laiminlyöntejä. Laillisuusvalvoja tarkasteleekin viranomaisen toimintaa hallintotehtävässään.

Menettelyn valvonnassa laillisuusvalvoja ei ota kantaa siihen, mikä yksittäisen hankinnan lopputulos olisi tullut olla, olisiko tietty tarjous tullut hylätä tai toinen tarjoaja valita voittajaksi. Kantelun kautta ei siis voi vaikuttaa hankinnan lopputulokseen, eikä se korvaa muutoksenhakumenettelyä. Kantelulla voi kuitenkin vaikuttaa myönteisesti siihen, että hankintayksiköiden toimintatavat kehittyvät ja huonot toimintamallit karsiutuvat pois.