Pankkien ja sijoituspalveluyritysten elvytys ja kriisinratkaisu: uudet lait voimaan Suomessa 1.1.2015

Kriisinratkaisujärjestelmä asettaa uusia velvoitteita pankeille ja suurille sijoituspalveluyrityksille. Tässä uutisessa kerromme Suomen ja EU:n rinnakkaisista kriisinratkaisujärjestelmistä, uudesta kotimaisesta sääntelystä ja yhteisestä kriisinratkaisumekanismista. Pohdimme myös niiden vaikutuksia suomalaisiin rahoitusalan instituutioihin.

Kaksi rinnakkaista järjestelmää merkittäville pankeille ja rahoituslaitoksille

Finanssivalvonta arvioi viime syksynä, että Suomen finanssisektori on yleisesti ottaen hyvässä kunnossa ja että pankkien vakavaraisuus on kokonaisuutena tarkastellen vahva (ks. Finanssivalvonnan lehdistötiedote 30.9.2014.). Yhtä kaikki vuosi 2015 toi tullessaan suuria muutoksia pankeille ja sijoituspalveluyrityksille Suomessa ja koko Euroopan unionissa. Vuodenvaihteessa tulivat nimittäin voimaan uudet elvytys- ja kriisinratkaisumekanismit, jotka ovat osa EU:n pankkiunionia. Pankkiunioni on vuonna 2008 alkaneesta finanssikriisistä lähtien kuulunut unionin tärkeimpiin tavoitteisiin. Suuri muutos on myös se, että luottolaitosten toimiluvista ja euroalueen tärkeimpien pankkien ja rahoituskonsernien valvonnasta vastaa nyt Euroopan keskuspankki. Tehtävät siirtyivät EKP:lle viime marraskuussa osana unionin yhteistä valvontamekanismia.

Euroopan laajuinen luottolaitosten ja sijoituspalveluyritysten elvytys- ja kriisinratkaisukehys perustuu direktiiviin 2014/59/EU. Tämä kriisinratkaisudirektiivi tuli voimaan 2.7.2014, ja jäsenmailla oli vuoden 2014 loppuun saakka aikaa hyväksyä ja julkaista sen edellyttämät lait ja määräykset. Kriisinratkaisudirektiiviä täydentää asetus euroalueen merkittävimpien rahoituslaitosten kriisinratkaisusta (806/2014). Kriisinratkaisuasetus luo pohjan unionin yhteiselle kriisinratkaisumekanismille, ja se on sellaisenaan sovellettavaa lainsäädäntöä unionin jäsenmaissa.

Suomessa direktiivin täytäntöönpaneva lainsäädäntö ja asetuksen vaatimat lainmuutokset tulivat voimaan 1.1.2015. Koska Suomi kuuluu euroalueeseen, myös Suomessa kotipaikkaansa pitävät suuret pankit ja rahoituskonsernit siirtyvät aikanaan kotimaisen sääntelyn piiristä yhteisen kriisinratkaisumekanismin piiriin. Nämä kriisinratkaisuasetuksen säännökset tulevat kuitenkin voimaan vasta vuoden 2016 alussa. Siirtymäkauden ajan kaikkiin suomalaisiin rahoituslaitoksiin sovelletaan Suomen kansallista kriisinratkaisujärjestelmää.

Suomen elvytys- ja kriisinratkaisujärjestelmä

Suomessa kriisinratkaisudirektiivi pantiin valtaosin täytäntöön kahdella uudella säädöksellä. Ne ovat laki luottolaitosten ja sijoituspalveluyritysten kriisinratkaisusta (1194/2014) ja laki rahoitusvakausviranomaisesta (1195/2014). Jälkimmäisellä lailla perustettiin uusi kansallinen kriisinratkaisuviranomainen, Rahoitusvakausvirasto, jolla on vastinpari kaikissa unionin jäsenvaltioissa. Rahoitusvakausviraston tehtäviä hoitaa valtiovarainministeriö, kunnes virasto on valmis aloittamaan toimintansa (viimeistään 1.1.2016). EU-sääntelyn täytäntöönpano vaati myös muutoksia kymmeniin vanhoihin lakeihin, varsinkin luottolaitostoiminnasta annettuun lakiin (610/2014). Lisäksi lait väliaikaisesta pankkiverosta ja valtion vakuusrahastosta kumottiin.

Uuden sääntelyn myötä luottolaitosten on vastedes laadittava elvytyssuunnitelma, jonka avulla niiden toiminnan jatkuvuus voidaan turvata myös rahoitusvaikeuksissa. Suunnitelmassa on esitettävä eri toimintavaihtoehtoja, joilla pankin taloudelliset toimintaedellytykset voidaan palauttaa. Suunnitelmia on päivitettävä vuosittain, ja ne on toimitettava Finanssivalvonnalle tarkastettaviksi. Elvytyssuunnitelma vaaditaan myös sijoituspalveluyrityksiltä, joiden vähimmäisosakepääoma on 730 000 euroa tai enemmän. Valtiovarainministeriö on myös antanut asetuksen (1286/2014), jossa määrätään tarkemmin suunnitelman sisällöstä.

Uuden lainsäädännön myötä Finanssivalvonta saa ennakollista toimivaltaa, jonka turvin se voi puuttua rahoituslaitosten toimintaan mahdollisimman varhaisessa vaiheessa, jos se epäilee ongelmia. Varhainen puuttuminen on mahdollista, jos Finanssivalvonnalla on painavia syitä olettaa, että rahoituslaitos ei todennäköisesti pysty täyttämään toimilupansa edellytyksiä, suoriutumaan velvoitteistaan tai noudattamaan vakavaraisuussääntelyä seuraavien kahdentoista kuukauden aikana. Finanssivalvonta voi silloin esimerkiksi velvoittaa rahoituslaitoksen johdon toteuttamaan elvytyssuunnitelman mukaisia toimenpiteitä, velvoittaa kutsumaan koolle yhtiökokouksen kriisinratkaisupäätöksiä varten, erottaa rahoituslaitoksen johtajat ja velvoittaa muuttamaan rahoituslaitoksen oikeudellista tai rahoituksellista rakennetta.

Rahoitusvakausvirastolla on kriisinratkaisulain nojalla velvollisuus laatia rahoituslaitoksille kriisinratkaisusuunnitelmat. Kriisinratkaisusuunnitelman on oltava valmis toteutettavaksi, jos rahoituslaitos joutuu kriisihallintoon.

Kriisinratkaisulaki antaa Rahoitusvakausvirastolle kriisinratkaisudirektiivin mukaiset valtuudet ja välineet. Virastolla on oikeus asettaa rahoituslaitos kriisihallintoon, jos se arvioi, että laitos ei pysty tai ei todennäköisesti pysty jatkamaan toimintaansa eikä ole odotettavissa, että ongelma ratkeaisi yksityisillä toimenpiteillä, varhaisella puuttumisella tai pääomainstrumenttien arvonalentamisella tai mitätöimisellä. Lisäksi edellytyksenä on, että kriisihallinto on tarpeen tärkeän yleisen edun turvaamiseksi.

Kriisinratkaisumenettelyssä Rahoitusvakausvirasto voi käyttää monenlaisia kriisinratkaisuvälineitä. Kriisihallintoon asetetun rahoituslaitoksen velkakirjojen arvoa voidaan alentaa tai muuntaa velka omiin varoihin luettaviksi rahoitusvälineiksi (ns. bail-in). Lisäksi Rahoitusvakausvirasto voi päättää laitoksen liiketoiminnan luovuttamisesta taikka väliaikaisen laitoksen tai omaisuudenhoitoyhtiön perustamisesta. Rahoitusvakausvirasto voi rahoituslaitoksen toiminnan turvaamiseksi myös päättää, että laitoksen tappiot katetaan osakepääoman arvoa alentamalla tai osakkeita mitätöimällä. Vasta tämän jälkeen laitos voi saada tukea viraston hallinnoimasta uudesta kriisinratkaisurahastosta.

Osa varhaista puuttumista ja kriisihallintoa ovat suojatoimet, joita Rahoitusvakausvirasto voi käyttää kriisiin joutuneen pankin tai sijoituspalveluyrityksen sopimuskumppaneita kohtaan. Sopimuskumppanit eivät ensinnäkään voi vedota maksuhäiriöön varhaisen puuttumisen tai kriisinratkaisutoimien perusteella, jos kriisiyhtiö pystyy yhä hoitamaan velvoitteensa. Kriisinratkaisun aikana Rahoitusvakausvirasto voi keskeyttää laitoksen maksut ja velvoitteiden suorituksen tilapäisesti aina seuraavan pankkipäivän loppuun saakka. Virastolla on myös valtuudet rajoittaa vakuusvelkojien oikeutta panna täytäntöön vakuuksia, jotka on asetettu yhtiön varoista. Lisäksi virasto voi lykätä tilapäisesti laitoksen sopimuskumppaneiden oikeutta irtisanoa tai purkaa sopimus, jotta kriisi voidaan ratkaista tehokkaasti.

Kriisinratkaisulaki ei kumonnut toista erityistilanteiden varalta annettua säädöstä, lakia talletuspankin toiminnan väliaikaisesta keskeyttämisestä (1509/2001), joka on ollut voimassa jo yli vuosikymmenen. Tämän lain nojalla viranomainen voi keskeyttää talletuspankin toiminnan jopa kuukaudeksi, jos on ilmeistä, että toiminnan jatkaminen vahingoittaisi vakavasti rahoitusmarkkinoiden vakautta, maksujärjestelmien häiriötöntä toimintaa tai velkojien etua. Uuden lainsäädännön myötä valtuudet toiminnan keskeyttämiseen siirtyvät Rahoitusvakausvirastolle. Kriisinratkaisumenettelyn aikana pankin toimintaa ei voi keskeyttää. Menettelyn aikana laitosta tai sen kanssa samaan konserniin kuuluvia yhtiöitä ei myöskään voi asettaa konkurssiin tai selvitystilaan, ellei Rahoitusvakausvirasto itse päätä lopettaa kriisinratkaisua ja käynnistää maksukyvyttömyysmenettelyä.

Euroalueen yhteinen kriisinratkaisumekanismi

EU:n yhteinen kriisinratkaisumekanismi toteutuu kahdessa vaiheessa. Rahoituslaitosten kriisinratkaisusuunnitelmia ja viranomaisyhteistyötä koskevat kriisinratkaisuasetuksen säännökset ovat jo voimassa. Asetuksen merkittävimmät osat tulevat kuitenkin voimaan vasta 1.1.2016. Niillä perustetaan kriisinratkaisuneuvosto, yhteiseurooppalainen viranomainen, joka saa laajat kriisinratkaisuvaltuudet.

Kriisinratkaisuneuvoston toimivallan piiriin kuuluvat 1) rajatylittävät konsernit, 2) konserneihin kuulumattomat yhteisöt ja konsernit, jotka ovat merkittäviä yhteisen valvontamekanismin kannalta sekä 3) yhteisöt, jotka ovat saaneet Euroopan vakausmekanismin tai Euroopan rahoitusvakausvälineen tukea ja joiden osalta Euroopan keskuspankki on päättänyt käyttää suoraan kaikkia asiaankuuluvia toimivaltuuksia ([1] ). Toisin sanoen kotimaisen Rahoitusvakausviraston valtuudet siirtyvät kriisinratkaisuneuvostolle niiden suomalaisten rahoituslaitosten osalta, joita kriisinratkaisuasetus koskee. Asetuksen nojalla kriisinratkaisuneuvostolla on käytettävissään pitkälti samat kriisinratkaisuvälineet ja varhaisen puuttumisen keinot kuin Finanssivalvonnalla ja Rahoitusvakausvirastolla on kriisinratkaisudirektiivin ja kansallisten säädösten nojalla. Kriisinratkaisutoimien tehokkuuden varmistamiseksi asetuksella perustetaan myös unionin yhteinen kriisinratkaisurahasto.

Suomessa kriisinratkaisuasetuksen piiriin kuuluvat maan kolme suurinta rahoituslaitosta ([2] ). Se tarkoittaa, että merkittävä osa kotimaan finanssisektorista siirtyi vuodenvaihteessa kansallisen lainsäädännön piiristä ja suomalaisten viranomaisten valvonnasta EU:n yhteisten mekanismien piiriin ja yhteisten viranomaisten valvontaan.

Uuden lainsäädännön seuraukset

Elvytys- ja kriisinratkaisulait ovat voimassa vasta osittain. Ne luovat Suomeen ja koko unioniin monikerroksisen ja monisyisen sääntelyjärjestelmän, jonka vaikutuksia ei vielä tiedetä. On tietenkin toivottava, ettei käytännössä tulisi tarvetta turvautua uuden lainsäädännön mukaisiin kriisinratkaisuvälineisiin.

Yhteinen kriisinratkaisujärjestelmä kattaa euromaat. Suomalaisista rahoituslaitoksista monet kuuluvat kuitenkin pohjoismaisiin konserneihin, eivätkä euroalueen yhteiset mekanismit koske esimerkiksi Ruotsia. Nähtäväksi jääkin, miten pohjoismaisten finanssikonsernien perinteiset valvontamekanismit sopivat yhteen EU-viranomaisten yleisen toimivallan kanssa merkittävien rahoituslaitosten kohdalla.

Vuonna 2015 Suomen finanssisektorilta kerätään talletussuojamaksujen lisäksi myös vakuusmaksuja yhteensä noin 80 miljoonaa euroa uuteen kriisinratkaisurahastoon sekä Rahoitusvakausviraston hallintomaksuja. Rahoitusvakausviraston ja kansallisen kriisinratkaisurahaston perustamisesta aiheutuvien hallinnollisten muutosten lisäksi uusi lainsäädäntö velvoittaa pankit ja sijoituspalveluyritykset valmistelemaan suunnitelmia rahoitusvaikeuksien varalle. Ulkomaisten esimerkkien perusteella nämä suunnitelmat ovat yleensä varsin laajoja ja työläitä laatia. Ne aiheuttavat lisätyötä varsinkin sijoituspalveluyrityksille, joille tällaisten dokumenttien laatiminen on uutta ja jokseenkin odottamatonta.

Kriisinratkaisuviranomaiset voivat puuttua myös rahoituslaitosten joukkolainanhaltijoiden ja muiden velkojien sekä osakkeenomistajien oikeuksiin. Rahoituslaitokset joutunevat huomioimaan esimerkiksi joukkolainan arvonalentamisen tai muuntamisen omiin varoihin luettaviksi rahoitusvälineiksi tai osakkeiden mitätöimisen uutena riskitekijänä esitteissään, kun ne laskevat liikkeeseen arvopapereita.

[1] Hallituksen esityksessä kriisinratkaisudirektiivin täytäntöönpanevaksi lainsäädännöksi (175/2014) todetaan, että suomalaisista rahoituslaitoksista yhteisen kriisinratkaisumekanismin piiriin kuuluvat Nordea Pankki Suomi Oyj, Danske Bank Oyj ja OP-ryhmä.

[2] Nämä rahoituslaitokset ovat jo entuudestaan yhteisen valvontamekanismin ja EKP:n valvonnan piirissä.